In seinem Bericht benennt der UN-Sonderberichterstatter mögliche Maßnahmen, die zur Nichtwiederholung von Menschenrechtsverletzungen beitragen können. Damit wurde erstmals der Inhalt des Konzepts der Garantien der Nichtwiederholung näher bestimmt. Dieses entwickelte sich im Völ-
kerrecht in drei Schritten, die maßgeblich zu dessen inhaltlicher Ausrichtung beitrugen.
Rechtsschutz bei völkerrechtswidrigem Handeln
Garantien der Nichtwiederholung fanden zunächst Eingang in das nichtzwingende Recht (soft law) der Staatenverantwortlichkeit – und zwar als eine Form des Rechtsschutzes in Fällen völkerrechtswidrigen
Handelns. Der Begriff der Nichtwiederholung (zunächst non-repetition, später non-recurrence) tauchte erstmalig im Jahr 1993 in einem Bericht des damaligen UN-Sonderberichterstatters über das Recht auf Wiedergutmachung für Opfer schwerer Menschenrechtsverletzungen Theo van Boven auf. Ein Artikelentwurf der Völkerrechtskommission (International Law Commission – ILC) zur Verantwortlichkeit der Staaten für völkerrechtswidrige Handlungen aus dem Jahr 2001 beinhaltet ebenfalls die Verpflichtung, Garantien zur Nichtwiederholung einzurichten. Mit der Garantie der Nichtwiederholung sind Maßnahmen verknüpft, die eine Wiederholung von völkerrechtswidrigem Handelnausschließen sollen. Der Staat ist hier in der Verantwortung.
Eingang im Menschenrechtsschutz
Mit der völkerrechtlichen Ausdehnung stellte sich die Frage nach dem Umfang des Konzepts. Beispielsweise wurde es mit der Verabschiedung der ›Grundprinzipien und Leitlinien betreffend das Recht der Opfer von groben Verletzungen der internationalen Menschenrechtsnormen und schweren Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht auf Rechtsschutz und Wiedergutmachung‹ im Jahr 2005 ausgeweitet. Zudem beschäftigten sich regionale Menschenrechtsgerichtshöfe und Institutionen des Menschenrechtsschutzes mit dem Konzept. Sie stellten fest, dass Staaten die erforderlichen Schritte unternehmen müssen, damit Verletzungen der Menschenrechtsübereinkommen sich nicht wiederholen. Neben dieser Verankerung wird das Konzept in Artikel 24 des Internationalen Übereinkommens zum Schutz aller zivil- und völkerrechtlich geschützten Personen vor dem Verschwindenlassen (International Convention for the Protection of all Persons from Enforced Disappearance – kurz: Verschwundenen-Konvention) ausdrücklich aufgegriffen. Es berührt menschenrechtliche Belange, auch wenn der Fokus auf staatlichem Handeln unverändert bleibt.
Garantien als eigenständiger Aufgabenbereich
Mit dem Mandat des UN-Sonderberichterstattersüber die Förderung von Wahrheit, Gerechtigkeit, Wiedergutmachung und Garantien der Nichtwiederholung mündete die Entwicklung in dem Zusammendenken von Menschenrechten und der Aufarbeitung. Dadurch sind die Garantien nicht nur im Recht auf Wiedergutmachung verankert, sondern erhalten in einer umfassenden Strategie zur Aufarbeitung einen eigenständigen Aufgabenbereich. Neben vielfältigen Maßnahmen eröffnet diese Entwicklung einen Blick auf die Ursachen von Rechtsverletzungen, wodurch umfassende Antworten zur Prävention ermöglicht werden.
Ausgehend von den Ursachen wird das Umfeld der Verletzungen einbezogen. Als integraler Bestandteil der Aufarbeitung ist Nichtwiederholung eng mit Unrechtsaufarbeitung und den zentralen Elementen Wahrheit, Gerechtigkeit und Wiedergutmachung verbunden. Innerhalb einer umfassenden Strategie sollen Voraussetzungen zur Verbesserung der Aufarbeitungund der Nichtwiederholung identifiziert und präventive Maßnahmen untersucht werden. Dazu zählt die Empfehlung von juristischen und nichtjuristischen Maßnahmen im Rahmen eines ganzheitlichen Ansatzes.
Der Bericht von de Greiff vom September 2015 behandelt konzeptionelle Fragen an die Garantien und beschreibt eine Strategie, die Staaten durch vielfältige Maßnahmen durchsetzenkönnen und die darauf abzielt, Menschenrechtsverletzungen zu verhindern. Die Konzentration auf zukünftige Verletzungen unterstreicht die präventive Funktion des Konzepts. Dabei geht es darum, schwerste Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das Humanitäre Völkerrecht zu verhindern, die systematisch unter Ausnutzung der Hoheitsgewalt erfolgen und somit als internationale Verbrechen einzustufen sind. Die Garantien schützen dadurch ganze Gesellschaften.
Eine universelle Strategie zur Nichtwiederholung existiert allerdings nicht. Vielmehr wird ein inhaltliches Ziel formuliert und den Staaten obliegt der Weg dorthin. Insofern sind die Adressaten vornehmlich staatliche Institutionen, da diese Verletzungen durch eigene Hoheitsträger verhindern können.
Maßnahmen auf drei Ebenen
Obwohl in erster Linie Staaten in der Pflicht sind, nimmt das Konzept weitere Akteure in den Blick. Multidimensionale Konflikte und Rechtsverletzungen erfordern eine multidimensionale Antwort, wodurch eine Vielzahl von Maßnahmen auf drei Ebenen denkbar ist. Diese betreffen primär staatliche Institutionen. Zum Beispiel sind staatliche Reformen, etwa der Justiz, möglich. Daneben ist das Potenzial der Zivilgesellschaft zu entfalten, das bislang nicht ausgeschöpft wurde. Schließlich betonen Maßnahmender dritten Ebene die präventive Wirkung der kulturellen und individuellen Sphäre. Die Ausdehnung des Konzepts in drei Dimensionen hat zur Folge, dass es einen fundamentalen Stellenwert zum Schutz einnimmt und die Rahmenbedingungen insgesamt verändern kann. Insbesondere die Aufnahme der zivilen Faktoren spielt eine wichtige Rolle. Prävention ist nicht nur eine Frage des ›institutional engineering‹ sondern bedarf Maßnahmen in der gesellschaftlichen Sphäre zur Stärkung der Zivilgesellschaft. Im Menschenrechtsschutz sind zivilgesellschaftliche Akteure anerkannt und mit ihrer Einbindung festigt sich ihre Position innerhalb des UN-Systems.
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